В предыдущей публикации на тему нового административно-территориального устройства Украины мы проанализировали вопрос о том, что представляют собой созданные после местных выборов «расширенные» районные советы. Но на этом проблематика реорганизации районного уровня власти не заканчивается. Впереди нас ждёт следующий этап реформы децентрализации – формирование местных госадминистраций на базе укрупнённых районов. Какую роль они будут играть в структуре органов государственного управления? Этот вопрос особенно интересен в контексте того, что новые госадминистрации призваны остаться частью вертикали исполнительной власти в горизонтальной системе координат, то есть в условиях повышения самостоятельности местного самоуправления «в лице» территориальных громад. Возможен ли такой административный «симбиоз»?
Законодательная «репка»: тянут-потянут, вытянуть не могут…
Начнём с того, что районы и ОТГ давно сформированы, райсоветы и советы громад приступили к работе, на пороге – новый бюджетный год, а законодательной базы для райгосадминистраций нет до сих пор! Напомним, что законопроект № 4298 «О внесении изменений в Закон Украины «О местных государственных администрациях» и некоторые другие законодательные акты Украины относительно реформирования территориальной организации исполнительной власти в Украине» был зарегистрирован в Верховной Раде лишь на пятый день после проведения местных выборов (!), но всё ещё не принят. Таким образом, региональная система госуправления по сей день, простите за выражение, остаётся недоделанной. Нонсенс!
Украинский парламент умудрился настолько затянуть правовое завершение реформы, что с просьбой поторопиться к нашим законодателям обращаются даже международные партнёры. В частности, когда эта публикация готовилась к печати, соответствующее заявление сделал глава Представительства Евросоюза в Украине Матти Маасикас. Он подчеркнул важность окончания децентрализации в Украине и призвал продолжить её.
«На следующий день после местных выборов Украина вошла в новую эру, когда у громад есть новые ресурсы, новые границы ответственности, больше возможностей самоуправления и, наконец, возможность лучше служить своим гражданам. Конечно, нет времени почивать на лаврах, и мы очень надеемся, что эта реформа будет вмонтирована в государственную структуру», – отметил руководитель посольства ЕС в нашей стране.
По его словам, следующим этапом этого процесса должно стать скорейшее принятие законов о местном самоуправлении и местных госадминистрациях. «Эти два закона должны обеспечить гладкую партнёрскую перестройку отношений на местном уровне, и я очень ожидаю увидеть эти документы в работе… Также заслуживает внимания вопрос потенциального внесения изменений в Конституцию Украины. Я надеюсь, что придёт время, когда реформу децентрализации окончательно, уже полностью внесут в Конституцию», – сказал Матти Маасикас.
Полномочия МГА: децентрализация и централизация одновременно?
Для того, чтобы понять в общих чертах прообраз будущих райгосадминистраций, достаточно изучить пояснительную записку к законопроекту № 4298, опубликованную на официальном веб-портале Верховной Рады. В первую очередь народные депутаты отмечают, что в настоящее время существуют «системные пробелы в сфере обеспечения законности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и очевидные дисбалансы системы сдержек и противовесов в отношениях между государством и местным самоуправлением». Следовательно, назрела необходимость обновить законодательство о местных госадминистрациях, принятое ещё в 1999 году. Цель такого обновления – привести правовую основу деятельности МГА «в соответствие с современными вызовами, которые возникают перед должностными лицами областных и районных госадминистраций во время выполнения конституционных полномочий».
Согласно законопроекту, полномочия и задачи МГА распределены по трём основным направлениям: координация работы территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти (то есть министерств, ведомств, контролирующих служб и т.д. – Прим. авт.); обеспечение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; выполнение отдельных полномочий местных советов до внесения соответствующих изменений в Конституцию.
Отмечено, что главы МГА с 1 января 2022 года получат статус госслужащих и, согласно принципу ротации, будут назначаться на трёхлетний срок, по истечении которого они могут быть переведены в другие административно-территориальные единицы. Право назначать руководителей МГА остаётся за Президентом (по представлению Кабмина).
Не углубляясь в дальнейшие законодательные дебри, легко заметить, что законопроект № 4298 является попыткой государства совместить децентрализацию с централизацией. Сам факт, что новые РГА будут в основном «координировать», «взаимодействовать» и «реагировать», говорит о размытых полномочиях госадминистраций в укрупнённых районах. Все перечисленные функции звучат как общие фразы, не наполненные конкретным содержанием. Райгосадминистрации и в старом виде не обладали реальной властью, преимущественно осуществляя полномочия, делегированные им райсоветами. Теперь же, когда бывшие райсоветы «растворились» в объединённых громадах, а новые райсоветы лишены серьёзных административных возможностей и финансовых ресурсов, РГА могут превратиться в «свадебных генералов».
Пожалуй, единственным, но очень грозным «оружием» госадминистраций остаётся право контролировать законность любых решений местных советов. Именно это полномочие сохраняет вертикаль власти как таковую. РГА смогут осуществлять тотальный контроль над всеми актами местного самоуправления, включая бюджетные, земельные и прочие вопросы. Госадминистрации получают приоритет относительно обращения в суд по поводу приостановления или отмены нормативных документов громад. Для обеспечения этой функции планируется внести в Кодекс административного судопроизводства Украины статью 2922, которая должна закрепить особую (ускоренную) судебную процедуру, связанную с оценкой законности тех или иных решений местных советов.
Таким образом, у МГА появляется мощный инструмент давления на местное самоуправление. Если же учесть украинские политические и управленческие «традиции», то можно смело прогнозировать, что этот инструмент станет основой для всяческих злоупотреблений со стороны райгосадминистраций, а тем более в тех случаях, когда политическая целесообразность будет требовать публичного наказания неугодных. Ведь при желании любое решение сессии местного совета или распоряжение главы ОТГ можно объявить незаконным даже из-за неправильно поставленной запятой в тексте документа. А дальнейшее развитие событий всецело зависит от того, чего добивается председатель РГА, действия которого, как правило, определяются политическим заказом «сверху».
В общем, тут всё понятно. Тем не менее возникает вопрос: не слишком ли это шикарно – создавать целую сеть органов исполнительной власти только для того, чтобы контролировать другую власть – муниципальную? Ведь если разобраться, то функцию надзора за законностью решений органов местного самоуправления могла бы выполнять прокуратура, как это было в советское время.
Могла бы… Однако после того, как 2 июня 2016 года в Конституцию были внесены изменения относительно правосудия, органы прокуратуры утратили функцию общего надзора за соблюдением законности, и образовавшийся правовой вакуум (в частности, по линии контроля над системой госуправления) теперь вынуждены заполнять местные госадминистрации.
Как они с этим справятся, покажет практика. Впрочем, за годы независимости Украины РГА уже показали свою «эффективность», и от их правопреемников вряд ли стоит ожидать чего-то более успешного.
«В обществе происходит мощнейший перелом»
Прокомментировать концепцию новой модели местной исполнительной власти мы попросили опытного управленца Василия Арнаута, который занимал должность председателя Ренийской райгосадминистрации с января по ноябрь 2013 года, а до этого возглавлял Красноокнянскую и Березовскую РГА Одесской области. В беседе с Василием Петровичем нас в первую очередь интересовал следующий вопрос: нужно ли (и можно ли) в условиях децентрализации сохранять жёсткую властную вертикаль или, напротив, она действительно необходима в более мягкой форме, как это предусмотрено самой идеологией реформы?
«Я убеждён, что в сегодняшней ситуации нам не обойтись без жёсткой вертикали власти. В противном случае мы рискуем получить повторение 1985 года, когда к власти в Советском Союзе пришёл Михаил Горбачёв со своими идеями «демократизации». Мы все помним, чем закончилась горбачёвская перестройка. А закончилась она развалом страны. Хорошая была страна или плохая – это уже другой вопрос. Но факт распада государства в ту эпоху остаётся фактом, – говорит Василий Арнаут. – Если в Украине есть сильный институт президентства, то, следовательно, должна быть реальная власть и у тех, кто представляет Президента на местах. А власть – это всегда полномочия плюс ответственность. Но давайте посмотрим, что происходит сейчас в важнейших сферах и отраслях, – например, в здравоохранении. Там – полный разлад. Врачей катастрофически не хватает, для коронавирусных больных уже нет мест, а у нас закрываются больницы.
Да, формально местным советам дали больше полномочий, но по факту они далеко не всегда могут эффективно ими пользоваться. В том числе и потому, что советы испытывают огромный дефицит профессиональных кадров. Вторая проблема – экономическая состоятельность объединённых общин, их способность влиять на градообразующие предприятия. Достаточно вспомнить погибающий порт Рени. Я хорошо помню, как в мою бытность главой Ренийской РГА мне приходилось лично заниматься проблемами порта. Пусть и не глобальными проблемами, но всё же. Когда в порту увеличился грузопоток и там не хватало рабочих рук, мы автобусами возили измаильских докеров на работу в Рени. Скажите, пожалуйста, какой орган власти отвечает сегодня за положение дел в порту? Никто не отвечает…
Если говорить в целом о децентрализации и объединении громад, то я скажу так. Мысль хорошая. Но лишь тогда, когда все районы развиты: есть инфраструктура, рабочие места и т.д. Тогда можно и общины укрупнять. В своё время государство так или иначе «поднимало» каждый район. А теперь мы их обезлюдим. Вы почитайте объявления в местных газетах: массово продаются дома. Тысячи людей уезжают из провинции – либо в мегаполисы, либо за границу. Кто останется в этих ОТГ? Много вопросов – ответов нет…
В своё время я ещё Азарову говорил: аналогов Ренийскому району в Украине нет. Район развитый, с необходимой инфраструктурой. Прекрасные Дома культуры, школы, дороги к каждому селу. У меня есть опыт, чтобы сравнивать. Если на севере Одесской области – один сельсовет на 8-10 сёл, то в Ренийском районе – самодостаточные сёла. Хочется спросить у авторов реформы: что вы наделали? Вы же «куколку» уничтожили!
Создаётся впечатление, что Киев осуществил децентрализацию и создал ОТГ лишь по одной причине: тем самым государство расписалось в своей беспомощности и признало, что оно не может содержать свои территории со всей их социальной сферой. Вот и переложили всё на плечи громад: пусть теперь у них «голова болит». В 2020 году, – наверное, за всё время существования Одесской области, – к 1 сентября не открыли ни одной НОВОЙ школы!
Разумеется, тема настолько серьёзная и масштабная, что моё мнение – это капля в море. Надо «копать» глубже. В обществе происходит мощнейший перелом, но многие ещё этого не понимают…»
