На протяжении последних нескольких лет децентрализация является одной из самых важных на Украине. Количество мероприятий по этой тематике просто зашкаливает. Так, в июне-июле 2016 года в Одессе прошло целых два крупных события, которые касались темы децентрализации Украины.
21-22 июня в Одессе прошел XII Украинский Муниципальный форум, на котором были подняты различные аспекты децентрализации, в частности в сфере управления бюджетами объединенных громад. А уже в начале июля в Одессе прошло заседание Рабочей группы Комитета регионов ЕС-Украина.
Децентрализация: плюсы и минусы реформы
О децентрализации в Украине говорили едва ли не с первых лет обретения независимости. Основные преимущества децентрализации включают в себя: уход от советской (постсоветской) системы централизованного управлении и контроля, которая трансформировалась в украинских реалиях в коррупционный аппарат, обеспечение более эффективного регионального развития, упрочнение демократии путем повышения спектра решений принимаемых на местах.
Разумеется, что подобные глобальные аспекты единогласно поддерживаются всеми заинтересованными сторонами. Но на практике, объединение громад в Украине проходит с большими трудностями.
«В мае (2016 г. – авт.) председатель Одесского облсовета Анатолий Урбанский и председатель областной государственной администрации Михеил Саакашвили подписали совместное распоряжение о создании в области рабочей группы по вопросам децентрализации. Согласно распоряжению, рабочей группе поручено провести консультации с председателями районных государственных администраций, председателями районных советов, городскими головами городов областного значения и депутатами областного совета о внесении изменений в перспективный план формирования территорий общин Одесской области», – подчеркивает Директор Офиса реформ в Одесской области Юлия Молодожен в интервью изданию «Избирком».
Почему рабочая группа создается спустя почти год после начала реформы сказать сложно. Гораздо проще не допустить создания негативного образа реформы, чем потом исправлять уже сложившееся мнение о реформе, как о способе лишить громады остатков медицинской и образовательной инфраструктуры.
В настоящее время в Одесской области функционирует восемь территориальных громад. Это далеко не худший показатель, в Харьковской области, например, функционирует только одна объединенная громада.
Они с 1 января 2016 г. осуществляют прямые бюджетные отношения с министерством финансов. Чиновники рапортуют, что объединенные громады финансово выигрывают от процесса объединения. Правда не стоит забывать, что и на стимулирование деятельности только этих восьми громад в Одесской области было выделено 63,2 млн. грн. субвенции. Что будет, когда громад станет больше, а субвенция закончится спрогнозировать сложно.
Безусловно, что развитие громад, которые объединяются, не может проходить исключительно за счет субвенций из государственного бюджета. Согласно действующему законодательству новые громады получают право распоряжаться рядом налоговых поступлений: 60% от налога на доходы физических лиц, 25% экологического сбора, 5% акцизного сбора, 100% единого налога, 100% налога на прибыль предприятий, 100% налога на имущество (недвижимость, землю, транспорт).
Главный вопрос в процессе объединения громад – это вопрос их способности функционировать в качестве административно-территориальной единицы. Остается тенденция объединения сильных и богатых с такими же, а вот что делать слабым с точки зрения инфраструктуры, наличия производства и проч., громадам до конца не ясно. Разумеется, можно привести в пример проект «корпоративных деревень», который уже реализуется в Одесской области, на территории с. Визирка компанией ТИС. Но подобный перенос юридического лица (мощностей, офисов) на территорию конкретного села с целью улучшить качество жизни проживающих там людей путем уплаты налогов в местный бюджет, является частным и вряд ли сможет быть успешно использован во всех случаях.
Что мешает реформе?
С самого начала реформа децентрализации имела две крупные проблемы. Первая заключается в значительном недостаточном информировании общественности о сути и ходе реформы. Предложенный законопроект в прошлом году воспринимался, как попытка исполнительной власти навязать масштабные изменения с непрогнозируемыми последствиями, а не как значительное достижение в сфере реформирования страны.
Эта проблема так и не была решена полностью. Реформа обросла значительным количеством мифов, а некомпетентные исполнители на местах только усугубляли и без того сложную ситуацию вокруг укрупнения громад.
Так, на юге Одесской области жители ряда населенных пунктов всерьез обеспокоены возможным объединением сел с разной этнической составляющей. Насколько обоснованны подобные опасения это одно дело, но борьба со слухами, надлежащее информирование населения – это важный аспект успешной реализации реформы децентрализации.
Второй аспект связан с ситуацией на востоке страны. В условиях наличия неподконтрольных украинскому правительству территорий попытка дать больше полномочий на места некоторыми воспринимается как шаг, который может привести к возникновению новых очагов сепаратизма на территории Украины.
Зависимость реформы децентрализации от Минских договоренностей и связь её с конституционными изменениями достигли апогея в конце августа прошлого года, когда во время волнений у здания Верховной Рады Украины погибло четыре служащих Национальной гвардии. Хотя на самом деле перераспределение налоговых поступлений на местах или изменение места выдачи различных справок абсолютно не касается территориальной целостности Украины.
Впрочем, на необходимость конституционных изменений в контексте децентрализации существует два мнения: что изменения необходимы, и то, что без них вполне можно обойтись, урегулировав все спорные вопросы обычными законами.
«Без необходимых конституционных поправок, процесс децентрализации останется частичным и неполным», – отметил, будучи в Одессе Президент Европейского комитета регионов Маркку Марккула. В качестве позитивного примера он привел увеличение по состоянию на первую половину 2015 года на 43% местных бюджетов и улучшение системы финансирования региональных проектов.
В свою очередь авторы аналитического отчета «Децентралізація в Україні» (ноябрь 2015 г.) уверены, что изменения Конституции не являются обязательным фактором реализации реформы децентрализации.
Европейское измерение децентрализации
ЕС заинтересован в успешной и быстрой имплементации реформы децентрализации в Украине. Именно для поддержки её создана специальная программа «U-LEAD».
Стоит отметить, что в ЕС децентрализацию понимают как процесс передачи власти, полномочий, функций, обязанностей и финансовых ресурсов от центрального органа власти на места.
«Децентрализация является самым главным приоритетом широкой программы реформ, которую воплощает украинское правительство с весны 2014 года», – подчеркивают в Представительстве ЕС в Украине.
Упомянутая выше программа будет предоставлять помощь местным громадам в управлении большими бюджетами и исполнении новых обязанностей. Она направлена на изменение политической и административной культуры среди избранных должностных лиц и государственных служащих, с тем, чтобы они могли адаптироваться к своей новой роли и обязанностям.
Также в 2015 году Европейский комитет регионов откликнулся на обращение украинских властей о компетентной поддержке и помощи в контексте реализации реформы децентрализации. Уже в начале июля 2016 года была достигнута договоренность о выделении инвестиций в размере 100 млн. евро, направленных на поддержку реформы в Украине.
Что касается непрямой финансовой помощи, то её могут получить ряд городов Украины, в том числе те, которые обладают портами. Идет ли речь только о морских портах или же о речных также, пока не ясно, но подобное намерение выразил Президент Европейского комитета регионов Маркку Марккула во время своего визита в Одессу:
«С сегодняшнего дня, мы будем видеть конкретные действия, которые поддерживает ЕС, рука об руку с региональными и местными органами власти, для того, чтобы помочь местным органам власти осуществить децентрализацию, управление проектами и улучшение развитий территорий. Мы согласны запустить несколько инициатив объединенного сотрудничества, в том числе сотрудничество между городами-портами в Одесском регионе и ЕС. Этот проект ставит себе целью усовершенствование местного самоуправления, улучшение городской инфраструктуры».
Что дальше?
Результаты последней парламентской сессии привели к тому, что реформа фактически застопорилась. Главный шаг – принятие изменений к Конституции так и не был принят парламентариями. Следующая попытка – после летних каникул в сентябре.
«К сожалению, сегодня я не вижу оснований говорить об изменениях в Конституцию в вопросе децентрализации. Одна из самых больших реформ, которая была подготовлена, была приостановлена одним политическим пунктом, который не имеет отношения к децентрализации» – говорит спикер Верховной Рады Андрей Парубий.
Таким образом, децентрализация и далее будет продолжаться, однако только на налоговом и бюджетном уровне.
Автор: Стас Кинка, журналист, блоггер
Карта. Перспективный план громад: http://decentralization.gov.ua/news/item/id/535
Фото: “Фокус”
