Громады после местных выборов: ой ты поле моё правовое, ой ты дикое поле моё!

Такие «чудеса в решете» могут быть только в современной Украине! Состоявшиеся 25 октября местные выборы завершили шестилетнюю административно-территориальную реформу и закончили формирование объединённых территориальных громад (ОТГ) по всей стране. И в то же время большинство новых общин на данный момент не могут полноценно существовать, а их органы местного самоуправления не знают, что делать дальше. А всё потому, что законодательная база, призванная обеспечить правопреемство между старыми и новыми органами власти и регулировать все аспекты деятельности громад в новых административно-правовых условиях, до сих пор не принята украинским парламентом! Не говоря уже о необходимых в таких случаях подзаконных актах, которые должен издать Кабинет министров…

Это не просто вопиющая и нелепая ситуация – это самый настоящий абсурд. Особенно если вспомнить последний этап укрупнения общин и районов. Как торопили нас реформаторы! Как принуждали сёла к объединению всеми правдами и неправдами, как ломали волю людей через колено, как плевали на принцип добровольности, как навязывали свои конфигурации границ ОТГ, не считаясь с мнением местного населения! И вот теперь, когда этот тяжелейший процесс закончился, эти самые реформаторы «вдруг» вспомнили: ой, а правового поля-то ещё нет. Не «вспахали» поле, не «засеяли» – более важными делами занимались. Например, выясняли мнение народа о том, надо ли разрешить использование каннабиса в медицинских целях. Где уж тут законы для общин принимать…

Кстати, лишь недавно я узнал о том, что, оказывается, в украинском законодательстве до сих пор нет такого понятия, как объединённая территориальная громада (ОТГ). Этот термин стал активно использоваться при реализации закона о добровольном объединении громад (общин), однако юридически он не закреплён до сих пор. То есть, с правовой точки зрения существует лишь термин «территориальная громада». По закону, объединённая территориальная община, административным центром которой определён город, является городской общиной. Если центр громады расположен в посёлке городского типа, то такая община считается поселковой. Если же община сформировалась вокруг села, то она является сельской. Вот почему, например, Ренийская ОТГ после местных выборов считается городской громадой, тогда как многие другие ОТГ (даже если они по площади или по количеству населения превосходят Ренийскую общину) остаются сельскими.

Впрочем, это далеко не самое важное. Намного важнее – урегулирование огромного количества юридических, имущественных, финансовых, процедурных и организационных вопросов, возникших перед громадами в контексте нового административно-территориального устройства государства. Как будут ликвидироваться райгосадминистрации, старые райсоветы и сельсоветы? Каким образом произойдёт передача их полномочий и функций совету ОТГ? Как будут решаться проблемы передачи различной коммунальной собственности (в том числе земли) «из рук в руки»? Каким станет бюджетный процесс в рамках общины? Как он будет учитывать интересы отдельных населённых пунктов, входящих в состав ОТГ? Созданы ли механизмы взаимодействия между местными, региональными и центральными органами власти в русле реформы? Согласитесь, законодатель был обязан решить все перечисленные вопросы ЗАДОЛГО до местных выборов. На самом же деле – ничего подобного!

Отметим, что лишь 6 октября текущего года (то есть всего за 19 дней до местных выборов!) Верховная Рада зарегистрировала важнейший для громад законопроект № 3651-д – о внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно урегулирования отдельных вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления и районных государственных администраций. Как звучит официальная формулировка, этот закон должен обеспечить беспрерывность реализации задач и полномочий как органов государственной власти на местах, так и органов местного самоуправления.

В частности, законопроект № 3651-д регулирует вопросы окончания полномочий сельских, поселковых, городских голов, соответствующих советов, их исполнительных органов, районных советов в связи с изменениями в административно-территориальном устройстве Украины. Также в законопроекте прописана реорганизация сельских, поселковых, городских советов, их исполнительных органов и районных советов как юридических лиц публичного права.

Данный проект закона призван решить вопросы правопреемства в отношении имущества, прав и обязанностей территориальных общин, утверждённых Кабмином, а также правопреемства в отношении имущества, прав и обязанностей районных советов в ликвидированных районах. Кроме того, предусмотрено продление до окончания бюджетного периода выполнения бюджетов территориальных общин и бюджетов ликвидированных районов. Этот же законопроект определяет особенности государственной регистрации в отношении органов местного самоуправления и райгосадминистраций.

И что же? Лишь 3 ноября 2020 года – через 9 дней после выборов (!) – Верховная Рада приняла законопроект № 3651-д за основу. А ведь до вступления закона в силу ещё должна состояться процедура второго чтения в парламенте, после чего закон предстоит подписать Президенту…

Но и это ещё не всё. Чтобы закончить создание конфигурации органов власти на местах, необходимо принять также законопроект № 4298 о местных государственных администрациях. К слову, он был зарегистрирован в ВР лишь 30 октября 2020 года, то есть на пятый день после местных выборов. Оперативно работают наши парламентарии, не правда ли? Это при том, что ещё 12 июня т.г. Кабмин утвердил новое административно-территориальное устройство Украины базового уровня: создано 1469 территориальных общин плюс Киевская городская громада. Затем, 17 июля т.г., Верховная Рада приняла Постановление № 807-IX «О создании и ликвидации районов». В результате в стране появилось 136 укрупнённых районов. Это вызвало необходимость реорганизации 490 райгосадминистраций и приведения их территориальной юрисдикции в соответствие с новосозданными районами Украины.

Как отметил заместитель министра развития громад и территорий Украины Вячеслав Негода, закон о местных госадминистрациях (МГА) предусматривает, что они будут выполнять три основные функции: координировать деятельность территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти, обеспечивать законность на соответствующей территории, а также, до внесения предусмотренных изменений в Конституцию, осуществлять функции исполнительных органов областных и районных советов.

По словам В. Негоды, главы МГА «ещё не будут префектами», но, мол, даже без конституционных изменений «есть шанс создания условий, когда руководители госадминистраций будут больше ориентироваться на профессиональные, а не на политические решения, что очень важно для развития территорий». Трудно сказать, есть ли реальный смысл в этой иезуитской формулировке, но известно, что законопроект № 4298 предусматривает следующий механизм назначения глав МГА. Глава облгосадминистрации (губернатор области) будет назначаться Президентом по представлению Кабмина и по результатам конкурса, а глава райгосадминистрации – по той же схеме, но из кадрового резерва. То есть на районном уровне конкурса на должность председателя РГА не будет, а это значит, что мы опять получим непредсказуемые и «чудесные» назначения из числа «своих», «нужных» и прочих «проверенных» людей…

Так чего же ожидать новоизбранным советам ОТГ в ближайшие недели и месяцы? Как жить в условиях огромных пробелов в законодательстве? Эти вопросы мы задали эксперту одной из неправительственных организаций (НПО), которые действуют в рамках международных грантовых программ и, в частности, занимаются содействием продвижению реформы децентрализации власти в Украине. К нашему удивлению, ссылаясь на сложную процедуру предоставления и согласования официальных комментариев, эксперт отказалась от интервью по телефону. Тем не менее, разговор состоялся в неофициальном формате, и мы процитируем основные его фрагменты без упоминания фамилии и должности эксперта.

«До тех пор, пока не примут законопроект № 3651-д, в новых ОТГ даже проведение первых сессий местных советов – под вопросом. Из-за этого невозможно начать реорганизацию советов (в основном сельсоветов), которые присоединяются к центральному совету объединённой громады. К примеру, в бывшем Ренийском районе все сельсоветы должны ликвидироваться, кроме городского совета. А процедуры ещё нет. Я уже не говорю о ликвидации райсовета и райгосадминистрации, – говорит наша собеседница. – Но это ещё полбеды. Главный вопрос: что делать горсовету? Эксперты советуют в этой ситуации как можно позже провести первую сессию. Потому что если в общине есть серьёзные оппоненты местной власти, то они могут обжаловать и выиграть в суде любое решение первой сессии, как незаконное и нелегитимное.

Раньше, до минувших местных выборов, существовала другая процедура ликвидации «лишних» советов. Я подразумеваю те ОТГ, которые воспользовались принципом добровольности и сформировались три-четыре года назад. Тогда был другой порядок, и особых проблем у них не было. Теперь же нормативно-правовая база изменилась. Единственный положительный момент в данных обстоятельствах заключается в том, что более-менее ясны бюджетные процедуры. Да, формировать местный бюджет на 2021 год – проблематично, но до конца 2020 года будут действовать текущие местные бюджеты. Однако если законопроект № 3651-д не будет принят своевременно, то неизвестно, что будет дальше. Этого не знает никто. По-моему, наши народные депутаты сами до конца не понимают всю важность этого закона.

Скорее всего, процесс растянется до декабря. Как известно, Центральная избирательная комиссия должна была огласить официальные результаты местных выборов не позднее 11 ноября (напомним, что ЦИК не уложилась в эти сроки, и ситуация стала настолько напряжённой, что 11 ноября т.г. СНБО Украины призвал ЦИК немедленно обнародовать итоги выборов; по мнению СНБО, возникшая неопределённость грозит стране социальным напряжением и рисками для национальной безопасности; отметим также, что по состоянию на 10 ноября т.г. лишь в семи областях Украины были полностью установлены результаты выборов мэров городов – Прим. авт.). Потом, по закону, у избранных депутатов есть ещё 20 дней, чтобы написать заявления о том, что они согласны вступить в свои полномочия. Когда две трети депутатов напишут заявления, в течение ещё 14-ти дней после этого территориальная избирательная комиссия должна созвать первую сессию совета ОТГ. Таким образом, первую сессию можно не проводить до 20 декабря. И даже нужно не проводить, чтобы не создавать вакуум власти в сёлах. Дело в том, что сразу после первой сессии «объединённого» совета сельские головы должны сложить с себя полномочия, и они потеряют свои печати и право подписи на финансовых документах. В нынешних условиях желательно, чтобы это произошло как можно позже. И всё же, думаю, к 20 декабря необходимые законы будут приняты.

Единственное, что можно сейчас рекомендовать – это не терять времени зря и заняться подготовительной работой. Например, в Коноплянской громаде бывшего Ивановского района Одесской области воспользовались «паузой» и провели в каждом селе общины общественные слушания по вопросу о том, кого люди видят сельским старостой. Очень хорошее решение. Так что даже в этот период органам местного самоуправления есть чем заниматься».

ЦИТАТА
«Реформирование системы местного самоуправления превратилось в бесконечный, фактически так и не оконченный процесс добровольного создания объединённых, финансово независимых территориальных громад. За прошедшие более чем шесть лет со дня начала процесса децентрализации, подчёркиваю, на добровольных началах было создано 983 ОТГ, а это всего 41% (по площади территории) и 32% (по количеству населения) от планируемых.

Лихо и с «помпой» начатый процесс создания ОТГ в последние два года практически иссяк. Основные причины, на мой взгляд, – это отсутствие производственных предприятий с градообразующим потенциалом, нерешённые вопросы финансовой самодостаточности, социальные проблемы. Так, из 806 вновь созданных территориальных громад по итогам 2019 года только 332 ОТГ, или 41,2%, оказались финансово самодостаточными и не требующими дотаций из государственного бюджета…

Несмотря на принятый ряд законодательных и нормативно-правовых актов всех уровней по бюджетной децентрализации, доля доходов местных бюджетов без трансфертов… уменьшилась с 26,7% в 2015 году до 22% по итогам 9 месяцев 2020 года, а доля межбюджетных трансфертов из госбюджета в местные бюджеты в 2020 году составляет 36%. Разрекламированные успехи проведения бюджетной децентрализации, как видим, оказались блефом».

(Валентин Симоненко, Герой Украины, доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Украины, 15 октября 2020 года)

Андрей ПОТЫЛИКО