Процесс формирования местных органов исполнительной власти в условиях нового административно-территориального устройства Украины, наконец, начал приобретать реальные очертания. Речь идёт о создании местных госадминистраций (МГА) на базе укрупнённых районов путём «переформатирования» прежних райгосадминистраций. Кабинет Министров принял по этому поводу ряд нормативных документов.
Как уже сообщал «Топор», в Одесской области предполагается образование 7 райгосадминистраций вместо 26-ти, которые действовали в «старых» районах. При этом будет создана совершенно новая РГА – Одесская, куда войдут подлежащие ликвидации Беляевская, Лиманская и Овидиопольская райгосадминистрации. Остальные РГА Одесчины, согласно решению правительства, будут объединены в шесть структур. Они выглядят следующим образом: в Измаильскую райгосадминистрацию вольются Ренийская и Килийская, в Болградскую – Арцизская и Тарутинская, в Белгород-Днестровскую – Саратская и Татарбунарская, в Березовскую – Ивановская, Николаевская и Ширяевская, в Подольскую – Ананьевская, Балтская, Кодымская, Любашевская, Окнянская и Савранская. Раздельнянская РГА присоединит к себе Великомихайловскую и Захаровскую райгосадминистрации.
Кроме того, Кабмин постановил вдвое сократить общую предельную численность сотрудников РГА – с 32565 до 17614 штатных единиц (таковы плановые расчёты, сделанные Министерством развития громад и территорий). Число сотрудников облгосадминистраций пока остаётся на существующем уровне (16717 штатных единиц), но с 1 июля 2021 года общий персонал ОГА сократится на 546 единиц в связи с созданием территориальных органов Национальной социальной сервисной службы.
Напомним, что Нацсоцслужба учреждена правительством ещё 26 августа 2020 года. Этот орган стал правопреемником Государственной социальной службы, которая была окончательно ликвидирована 4 ноября прошлого года. Национальная социальная сервисная служба – это новый центральный орган исполнительной власти, призванный обеспечить, как гласит формулировка Минсоцполитики, «непрерывность в реализации государственной политики в сфере социальной защиты населения и защиты прав детей в условиях завершающего этапа административно-территориальной реформы». Территориальная структура Нацсоцслужбы должна быть представлена 25-тью региональными органами в областных центрах и в Киеве.
Правительство также решило реорганизовать внутреннюю структуру и схему «отраслевой» ответственности местных госадминистраций. Отныне их структурные подразделения будут сгруппированы по направлениям реализации полномочий исполнительной власти и отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Напомним, что формирование укрупнённых райгосадминистраций должно завершить реорганизацию органов исполнительной власти на местном уровне. Эта реорганизация предусмотрена законопроектом № 4298 «О внесении изменений в Закон Украины «О местных государственных администрациях» и некоторые другие законодательные акты Украины относительно реформирования территориальной организации исполнительной власти в Украине».
Согласно упомянутому законопроекту, одним из наиболее серьёзных полномочий РГА должно стать право контролировать законность любых решений местных советов. Таким образом, государство пытается сохранить достаточно жёсткую вертикаль власти даже в условиях децентрализации. РГА смогут осуществлять тотальный контроль над всеми актами местного самоуправления, включая бюджетные, земельные и прочие вопросы. Госадминистрации получают приоритет относительно обращения в суд по поводу приостановления или отмены нормативных документов территориальных громад.
Вместе с тем, как мы уже не раз отмечали в предыдущих публикациях на эту тему, процесс окончания реформы децентрализации в Украине сопровождается вопиющими законодательными пробелами, когда принятие необходимых нормативно-правовых актов значительно отстаёт от насущных потребностей органов местного самоуправления и исполнительной власти. Например, в середине декабря 2020 года глава Представительства Евросоюза в Украине Матти Маасикас призвал руководство нашей страны закончить децентрализацию и «вмонтировать её в государственную структуру». Для этого, по словам главы посольства ЕС в Украине, украинский парламент должен как можно скорее принять законы о местном самоуправлении и местных госадминистрациях.
Впрочем, вышеупомянутый законопроект № 4298 является довольно сомнительным как в контексте первоначальной концепции децентрализации власти в Украине, так и с точки зрения европейского права. В начале декабря 2020 года глава Департамента демократии и управления Совета Европы Даниэль Попеску представил заключение Совета Европы относительно украинского законопроекта о новых местных госадминистрациях. Этот вывод был подготовлен в ответ на запрос председателя Комитета Верховной Рады Украины по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства в рамках Программы Совета Европы «Децентрализация и реформа публичной администрации в Украине».
В частности, заключение Совета Европы в основном посвящено вопросу соответствия законопроекта № 4298 Европейской хартии местного самоуправления, в том числе в сфере административного надзора за муниципальными органами. Авторы документа позитивно оценили лишь некоторые пункты названного законопроекта, и прежде всего норму о том, что акты органов местного самоуправления можно признать незаконными и отменить только в судебном порядке.
В то же время многие нормы законопроекта признаны проблематичными. К примеру, европейские партнёры обратили внимание на то обстоятельство, что руководители МГА получают широкие возможности контролировать нормативные акты местных советов ещё до внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины при одновременном осуществлении местными госадминистрациями функций исполнительных органов областных и районных советов. Это создаёт риск чрезмерного надзорного давления исполнительной власти на местное самоуправление.
Отдельные положения законопроекта № 4298 вызвали особую критику со стороны Совета Европы, поскольку они грубо противоречат Европейской хартии местного самоуправления. В частности, административный надзор за законностью тех или иных действий местных советов должен регулироваться исключительно законом, и лишь незначительные детали – подзаконными актами Кабинета Министров (на сегодняшний день предусмотрено, что процедуру обеспечения законности в деятельности муниципальной власти должен установить Кабмин – Прим. авт.). Кроме того, согласно принципу функциональной автономии, предусмотренному пунктом 2 статьи 8 Хартии, «защита общественных интересов» не может быть критерием надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления. А пункт 3 статьи 8 Хартии говорит о том, что обязательный (систематический) административный контроль над муниципальной властью не должен создавать для неё обременительных обязательств. Этот контроль следует ограничить проверкой лишь наиболее значимых актов местного самоуправления, тогда как экспертизу законности остальных актов можно проводить выборочно.
Отметим также, что выводы Совета Европы по поводу законопроекта № 4298 полностью поддержала Ассоциация городов Украины (АГУ). Эта организация опубликовала собственные замечания касательно новой модели исполнительной власти на местах «в лице» областных и районных госадминистраций. По мнению АГУ, предусмотренные вышеупомянутым законопроектом полномочия МГА нередко противоречат не только Европейской хартии местного самоуправления, но и Конституции Украины.
Тут следует напомнить, что районный уровень власти, сложившийся в нашей стране по итогам децентрализации, изначально является ущербным. Как уже отмечалось ранее, укрупнённые районные советы на сегодняшний день не имеют ни реальных полномочий, ни собственных бюджетов, что порождает массу проблем при взаимодействии райсоветов с территориальными общинами.
Этот административный нонсенс уже начали признавать сами законодатели. Выступая с трибуны Верховной Рады в декабре минувшего года, народный депутат Украины Оксана Савчук заявила следующее: «Кто бы мог подумать, что в 2021 году могут быть школы-привидения, больницы-привидения, – те, на дверях которых будет написано: «Закрыто, потому что парламент принял непрофессиональные законы». Давайте скажем честно: в новых законах относительно децентрализации и местного самоуправления есть ряд недостатков, которые сегодня, после местных выборов, стали выходить боком всем тем, кто на местах этим занимается. Зачем было создавать районные советы, которые фактически не могут справиться с возложенными на них функциями? Основные доходы, запланированные для райсоветов, – это доходы от аренды коммунальных предприятий и аренды имущества. А что делать, когда в некоторых районах этого вообще нет? Как районные больницы и школы будут передаваться громадам, если громады не могут их содержать? Чтобы содержать эти объекты, громада должна иметь средства на оплату энергоносителей, зарплату техническому персоналу и хотя бы «лёгкий» ремонт. Вы думаете, все громады имеют такие возможности? Нет! В то же время новосозданные районные советы не имеют ничего – ни своих помещений, ни даже принтеров, на которых они должны печатать принятые решения! Это райсоветы-бомжи! Они не имеют никаких полномочий, но они же, – вдумайтесь, – по закону должны передавать громадам имущество, в том числе больницы и школы. За этим имуществом стоят родители, дети, работники. Я обращаюсь к вам от имени всех этих людей: давайте урегулируем на законодательном уровне эти вещи! Мы поступили безответственно, когда создали новые районы и сознательно заложили под них бомбу замедленного действия. Если мы не исправим свои ошибки, то «майдан» ФОПов покажется нам очень лёгкой неприятностью. И дальше будет ещё хуже».
