Как уже сообщалось, состоявшаяся в октябре т.г. 15-я очередная сессия Ренийского горсовета утвердила прогноз бюджета Ренийской громады на 2022-2024 годы. Таким образом, территориальная община получила перспективу своего финансового положения на три года вперёд. К огромному сожалению, в данном случае уместно именно слово «положение», поскольку прогнозные показатели местной казны практически несовместимы с понятием «развитие». И в этом смысле трёхлетний бюджетный план Ренийской громады можно назвать чрезвычайно любопытным и симптоматичным документом, который в значительной степени отражает конечный результат так называемой финансовой децентрализации в контексте местного самоуправления всей Украины.
Собственные доходы, больше похожие на доходяг…
Разумеется, официальные мотивы прогноза бюджета до 2024 года звучат красиво: «определение финансового ресурса бюджета территориальной громады в среднесрочной перспективе, создание действенного механизма управления бюджетным процессом, установление взаимосвязи между стратегическими целями развития громады и возможностями бюджета, обеспечение прозрачности, предсказуемости и последовательности бюджетной политики». Однако цифры, как и факты, – вещь упрямая, а они выглядят, мягко говоря, не столь благообразно, как преамбула прогноза. И если эти цифры дают какую-то предсказуемость бюджетного процесса, то лишь предсказуемость того, что «временные трудности» станут постоянными.
В первую очередь отметим, что динамика доходов местного бюджета (с учётом межбюджетных трансфертов) отличается очень низкими темпами роста. Номинально рост ожидается, но в действительности его уровень совершенно далёк от реальных социально-экономических потребностей общины. Прогнозируется, что в 2022 году объём бюджета Ренийской громады составит 343 миллиона 640 тысяч гривен, в 2023 году – 364 миллиона 534 тысячи гривен, в 2024 году – 384 миллиона 57 тысяч гривен. Напомним, что в текущем году объём муниципальной казны должен составить 323 миллиона 585 тысяч гривен.
Что касается собственных доходов общего фонда городского бюджета, то есть тех денег, которые громада зарабатывает самостоятельно, то тут ожидается совершенно незначительный рост. В 2022 году планируется получить 196 млн грн (на 5,9% больше по сравнению с 2021 годом), в 2023 году – 199,4 млн грн (на 1,7% больше по сравнению с предыдущим показателем), в 2024 году – 202,2 млн грн (лишь на 1,4% больше). Как видим, темпы роста собственных доходов общины демонстрируют тенденцию к снижению.
Хуже того, ещё более слабую динамику роста показывают основные источники наполнения городского бюджета – подоходный налог, плата за землю и единый налог. В частности, доля подоходного налога в общем объёме казны должна увеличиться с 36% в 2022 году до 37,2% в 2024 году. Судя по этим цифрам, в ближайшие три года реальные доходы населения практически не вырастут.
В то же время доля земельных платежей в формировании доходов бюджета даже снизится – с 51,5% в 2022 году до 50,1% в 2024 году. О чём это говорит? О том, что в обозримом будущем земля так и не станет главным «резервным» ресурсом громады, способным обеспечить ей существенный финансовый рост за счёт легализации земельных отношений и ликвидации теневых схем в сельском хозяйстве. К тому же, как известно, земля ничего не даёт «сама по себе»: увеличение поступлений от платы за землю может ожидаться лишь в случае роста инвестиций и деловой активности в целом. Но и здесь, судя по всему, у общины нет обнадёживающих перспектив.
Бюджет развития как «вишенка на торте»: от вишенки останется одна косточка
Напротив, доля межбюджетных трансфертов в общем объёме доходов местной казны будет увеличиваться. В 2022 году эта доля составит 42,7%, в 2023 году – 45%, в 2024 году – 47,1%. Из государственного бюджета должны поступить следующие средства. Базовая дотация в 2022 году планируется в размере 41 млн 382 тыс. грн, в 2023 году – 48 млн 829 тыс. грн, в 2024 году – 57 млн 647 тыс. грн. Образовательная субвенция: 2022 год – 104 млн 417 тыс. грн, 2023 год – 114 млн 362 тыс. грн, 2024 год – 122 млн 166 тыс. грн.
И, наконец, «вишенкой на торте» можно считать бюджет развития Ренийской громады. Точнее, практически полное его исчезновение. Если в текущем году бюджет развития составляет около 50 млн грн, то в 2022 году он сократится до 8 млн 65 тыс. грн, в 2023 году – до 791 тыс. грн, а в прогнозе на 2024 год показатель бюджета развития даже не упоминается.
Отдельного внимания заслуживает список бюджетообразующих предприятий Ренийской громады. Это Одесская железная дорога (она обеспечивает 37% доходов местного бюджета), АО «Одеснефтепродукт» (4,5%), солнечные электростанции «Лиманская Энерджи 1» и «Лиманская Энерджи 2» (3,6% и 3,3% соответственно). Прямо скажем, негусто. Буквально бросается в глаза тот факт, что в списке доноров муниципальной казны нет порта Рени, причём нет ни ГП «Ренийский морской торговый порт», ни Ренийского филиала «Администрации морских портов Украины». То есть мощное предприятие, которое на протяжении десятилетий было не только бюджетообразующим, но и градообразующим, сегодня полностью утратило эту роль. ГП «РМТП» уже не наполняет бюджет общины, а является её хроническим должником.
Примечательно, что среди финансовых доноров громады нет и специальной экономической зоны «Рени»: ни один из субъектов СЭЗ так и не стал сколько-нибудь заметным участником формирования местного бюджета. Таким образом, можно констатировать, что идея СЭЗ совершенно себя не оправдала. Если первоначально, 20 лет назад, «свободная зона» рассматривалась как локомотив экономического роста в городе Рени (а такой рост, разумеется, должен быть привести и к увеличению доходов бюджета), то теперь СЭЗ – это всего лишь несколько небольших частных портовых операторов, которые в лучшем случае зарабатывают себе на «хлеб с маслом». Подчеркнём: именно себе, но не городу. Если же учесть, что за последние годы громада потеряла такого тяжеловеса местной промышленности, как АО «Ренийский мясокомбинат», то картина с бюджетообразующими предприятиями выглядит совсем уж невесело…
Местная казна и внешние факторы: предсказуемая непредсказуемость
Но вернёмся к прогнозу бюджетных перспектив Ренийской громады до 2024 года. Насколько реально он отражает существующие реалии и тенденции? Можно ли быть уверенным, что прогнозные показатели не окажутся пустыми цифрами? Ведь уже сейчас существуют мощные внешние факторы, способные радикально изменить динамику бюджетного процесса на местном уровне. Один из таких факторов – беспрецедентный мировой рост цен на газ и другие энергоносители. Как неоднократно сообщало наше издание, это привело к тому, что Ренийский горсовет был вынужден пожертвовать бюджетом развития ради обеспечения финансирования текущего отопительного сезона. Что же будет дальше? Этот вопрос мы задали первому заместителю городского головы Ренийской громады Людмиле Чакыр.
«В первую очередь надо отметить, что трёхлетний прогноз бюджета – это требование Бюджетного кодекса. Если раньше эта практика была экспериментальной, то теперь она стала обязательной, – сказала Людмила Валериевна. – Да, действительно, достоверность прогнозных показателей очень зависит от таких факторов, как скачки цен на энергоносители. Однако законодательство предусматривает, что в подобных случаях мы можем вносить изменения в прогноз. В частности, прогноз бюджета громады на 2022 год планировался исходя из рыночной цены на газ в размере 25 гривен за кубометр (вместе с ценой распределения). В какой-то момент цена подскочила до 32 гривен за кубометр, а потом и вовсе стала неконтролируемой и непредсказуемой.
Затем, как известно, был подписан меморандум между Кабмином, «Нафтогазом Украины» и Ассоциацией городов Украины, благодаря чему была установлена фиксированная цена на газ до конца 2022 года. Соответственно, мы будем пересматривать проект бюджета на следующий год с учётом цены в рамках меморандума. Если не изменятся другие ключевые параметры прогноза, то мы перенаправим высвободившиеся «газовые» средства в бюджет развития. Кроме того, в проекте бюджета мы хотим учесть натуральные показатели расходов на энергоносители, то есть фактические объёмы потребления, связанные с карантином и нестабильной работой образовательных бюджетных учреждений».
Децентрализованное перекладывание денег из одного кармана в другой: чудесный фокус не удался
Резюмируя наш анализ, необходимо вернуться к истокам административно-территориальной реформы, и прежде всего так называемой бюджетной децентрализации. На примере Ренийской громады (а она, напомню, в рейтинге Одесской области считается вполне состоятельной) приходится делать печальный вывод о том, что эта реформа так и не достигла своей изначальной цели. Более того, мы вправе утверждать, что политика, направленная на усиление местной базы налогообложения, существенное повышение бюджетной самодостаточности территориальных общин, их финансовой независимости от центра, закончилась полным провалом. Весь этот набор стандартных благих намерений был нужен только для того, чтобы «прельстить» прежние громады и стимулировать их к объединению. А когда объединение произошло, когда сформировались новые укрупнённые общины, вдруг выяснилось, что, как говорится, овчинка не стоила выделки, и за редким исключением местное самоуправление получило больше финансовых минусов, чем плюсов.
Как мы уже успели убедиться, прогноз динамики бюджетного процесса в Ренийской громаде не обещает практически никакого социально-экономического роста. Собственные доходы общины не увеличиваются, а её зависимость от вышестоящих бюджетов лишь повышается. Ну, а падение до нуля местного бюджета развития – это вообще критический показатель, свидетельствующий о катастрофе «замедленного действия». То есть концепция бюджетной децентрализации не просто потерпела фиаско – она привела к прямо противоположным результатам!
Итак, чуда не случилось. Да и не могло случиться. Если государство не зарабатывает, не обеспечивает рост экономики, а лишь перекладывает бюджетные деньги из одного кармана в другой, глупо надеяться, что в одном из этих карманов – в кармане территориальных громад – денег вдруг станет больше. Даже если переформатировать эти карманы и объявить их децентрализованными…
